党的十八提出全面建成小康社会，到2020年，GDP和城乡居民收入翻一番的奋斗目标。武陵山湖南片区作为全国区域发展与扶贫攻坚的试点，如何在加快区域发展、尽快脱贫的方面，为我省全面建成小康社会做出新贡献。民盟湖南省委组织专题调研组，先后到武陵山（湖南）片区的怀化、湘西自治州、张家界等地，进行了为期一年的深入调研。

我们发现，各市州的扶贫工作有两个最突出的现象。一是扶贫工作广而杂，一讲扶贫，每每都要从体制讲到机制，从政策讲到资金，从基础设施讲到社会保障等等；二是扶贫资金短缺，扶贫工作的核心就是筹钱与争取项目。这两个现象组在一起，很显然是一对十分尖锐的矛盾，即要用非常有限的资金做非常多的事。由此说明，“资本缺乏”是制约武陵山片区扶贫工作与区域经济发展的主要障碍。

一、武陵山（湖南）片区的资本形成状况

（一）资本形成渠道狭窄、形成能力薄弱，资本形成总额严重不足

“十一五”期间，怀化、湘西、张家界和邵阳四地的资本形成总额仅占全省的6.35%，而同期的长株潭地区占44.19%。2011年，四地居民储蓄总额仅占全省储蓄总额的17.29%，企业存款总额占全省企业存款的8.99%，实际利用外资和地区外境内资金分别只占全省的4.21%和25.6%。财政支出均依赖于中央财政的转移支付，分别占财政总支出的38.07%、46.79%、40.78%和46.5%。

四地的资本形成渠道狭窄，主要由全社会固定资产投资、中央财政转移支付的专项资金、地方金融机构信贷与政府和民间扶贫开发项目构成。“十一五”期间，四地固定资产投入虽然连年增长，但地区差距并没有从根本上改变，且财政缺口越来越大，对转移支付的依赖性越来越高。而地方金融不仅没有成为资金的蓄水池，反而从某种意义上成为当地经济的抽水机。四地2007-2011年间的贷存比，除张家界市外，其他三地平均44.26%，大大低于全国与全省银行业平均69%和68.42%的水平，这说明银行业在这一地区吸收的资金并没有完全用于当地。扶贫资金主要有财政扶贫专项资金、“三联一保”定向扶贫资金和社会慈善捐赠三个来源，三项加总，对于扶贫需求可以说是杯水车薪。

（二）人力资本存量小，人力资本积累能力严重缺乏

首先看人力资本的存量水平， 2011年每万人在校的高校生，四地仅为50.56人，为全省的33.56%，更达不到长株潭地区平均水平的10%。其次看人力资本的积累能力，2011年四地全年教育投入加总为21.33亿元，为全省的13.58%，为长株潭地区的23.89%。卫生、社会福利与事业投入加总为11.67亿元，仅为全省的8.9%，长株潭地区的24.47%。这说明武陵山（湖南）片区不仅人力资本存量低，且人力资本积累能力也十分薄弱。

（三）资源配置机制扭曲，资源缺乏资本化的通道

    虽然近些年来，湘西地区在挖掘旅游资源与民族文化资源方面，取得了引人瞩目的成绩。这些优秀的资源品牌不仅吸引了每年6000多万人次的游客来此观光旅游，更重要的是吸引了大资本，完成了资源向资本的转化，成为地区经济发展的重要推动力。

但是，我们同时还看到，整个地区资源资本化的转化率低，转化进程缓慢，尤其是缺乏资源资本化的市场与机制。整个地区“捧着金饭碗要饭吃”的局面并没有从根本上改善，仍然陷入“资源陷阱”而不能自拔。

（四）优惠政策多而不实

一是支持政策细化不够。目前国家发布的《规划》中，支持政策大多是一些方向性的、“粗线条”的要求和规定，缺乏具体化操作性强的配套政策。二是扶贫投入和实际需求不匹配。国家层面和省级层面通常采取“一刀切”的政策模式，统一规定项目笼子，造成一些地区性急需开展扶贫的项目难以匹配国家政策。三是政策高度重叠。西部大开发、少数民族地区与此次扶贫攻坚，优惠政策重叠，导致政策优惠的“塌陷”，政策支持无法真正落实。四是政策执行限制多。国家的相关政策都按专项项目资金下达，且附有非常严格的条件，这些条件往往是这些地区很难具备的，结果是国家层面对贫困地区的支持力度大，但资金却又难以流向这些地区。

二、关于促进武陵山（湖南）片区资本形成的对策与建议

（一）将武陵山（湖南）片区产业布局确定为生态产业，并从全省乃至全国的层面制定产业发展战略

党的十八大提出要建设“美丽中国”，武陵山（湖南）片区有着良好的生态环境，是建设“美丽湖南”、“绿色湖南”的重要基础。我们建议将武陵山湖南片区产业布局定位为“生态产业”，即将旅游、农业和文化，整合到一个大概念下，以提升和实现资源价值为目的而构建的产业概念。

首先，要突破区域限制，全面整合旅游资源，建立我省以张家界为核心的“大湘西旅游业”。并以旅游业为依托，大力发展农业与文化产业。其次，根据不同产业发展要求，集中建设与配套不同的产业基础设施。第三是制定对武陵山（湖南）片区固定的基础设施投入计划，每年保持一定量，量力而行。

（二）创新拓宽融资平台，强化投融资体系建设

首先，建议建立“武陵山片区区域性的产业金融服务中心”。以优惠的政策和完备的基础服务设施，吸引各类金融机构进入，主要是非银行金融机构，由此形成金融服务与金融信息的集中，促进金融资源的集中。

其次，先行先试，发起成立由民间资本为投资主体的区域性地方发展银行， 建立大湘西地区正常的融资通道。

最后，从政策与法律层面，扫清资源资本化的障碍。打通资源进入资产负债表的路径，让丰富的自然与文化资源，以有形与无形资产的形态，获得抵押、质押以及市场公开交易的能力。

（三）制定长效人才战略，不仅要培养本地人才，更重要的是吸引人才流入

首先，重点支持这一地区高级人才的培养。建议在张家界建立一个专业的旅游大学，为这一地区生态产业发展培养专门人才。

其次，建立专项人才引进支持计划，并将此计划纳入财政转移支付内容。

第三，加强对农民的教育与职业培训。建议建立一个长效扶贫教育计划，设立一个专项教育基金，对农民进行定期培训。

（四）优化政策组合，简化操作规则

首先，认真地梳理国家已经下发的有关优惠政策与条件，归类合并相近相似的条款，制定统一的政策执行细则。

其次，申报主持部门在规定的申报时间内，要切实做好申报咨询与服务工作，并将此指标纳入有关人员与部门年度考核内容。

第三，从省政府的角度制定各地区的专项扶持项目计划，有计划有目的地进行国家项目申报，以改变现在每年由各地自报的困难。