一、现实状况
笔者近期从江苏、河南、重庆、贵州、湖南等政府采购网上选取2015年1月到2016年9月公开发布具有代表性的23个PPP项目资格预审公告进行研究。这些项目采购资格预审公告条件除了采购法第二十二条和一些通用性条件外，大部分项目就投标人主体的注册资本金、自有资金、公司总资产、公司净资产、负债率、银行授信金额、专业技术资质、类似业绩、是否联合体等条件指标进行了规定。
从总投资规模上看，23个项目中，投资额5亿元以下的有12个；5至10亿元的有3个；10至20亿元的4个；20亿元以上的4个。
从注册资本金上看，有17个项目进行了设置。要求最低的是重庆蓥山渠江提水工程，注册资本金约占项目总投资的10.5%；设置最高的是重庆潼南工业园北区和东区污水处理厂，注册资本金约占项目总投资的230.8%。
从公司净资产上看，设置公司净资产的有12个。比例最低的是河南临颍县黄龙渠生态治理项目，净资产约占项目总投资的24.2%；最高的是南京浦口002省道浦口段改造项目，净资产约占项目总投资的125.5%。
从公司资产负债率上看，设置负债率的项目6个。最低比率的三个均为60%，分别是徐州五山公园一期项目，重庆K15-2/03地块公园地下车库，重庆潼南工业园北区和东区污水处理厂。最高的两个达85%，分别是河南临颍县黄龙渠生态治理项目和河南安阳市301省道白壁到G107段改建项目。
从公司授信额度上看，设置公司年银行授信金额的项目8个。设置最低是贵州毕节市第二人民医院，银行授信金额占项目总投资的19.8%，设置最高是湖南湘潭莲城医疗养老项目，银行授信金额占项目总投资的100%。
从资质要求上看，大部分项目设置了施工资质条件指标，要求达到市政一级、房建一级的较多，部分项目要求房建特级或公路特级，同时要求多资质并存的项目也不少，如淮安阳光新城养老园要求同时具备房建特级、机电一级、地基一级资质，湘西双河文教卫新区要求同时具备市政一级和房建一级资质 。
从类似业绩要求上看，要求在近三至五年内有类似业绩的项目9个，要求最低的是徐州五山公园一期项目，类似工程投资额占项目总投资的19.9%，要求最高的是重庆城口县任河南岸景观改造工程，类似工程投资额占项目总投资的105.3%。
从上述情况分析，发现在PPP项目采购资格预审条件设置时有几大特点。一是指标设置随意性强，有的指标条件多达十多个，但有的在预审公告中条件设置却非常含糊。二是各项目指标条件弹性空间大，尤其是反映公司财务实力和融资能力的指标区间跨度大。三是整体偏向大型国有资本，对民营资本门槛较高。四是部分指标设置有意拔高条件，带有一些限制性条款，不排除对某个投标对象有“量身定做”的现象。
二、政策解读
党的十八大会议精神和国务院《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）文，要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，打破行业垄断和市场壁垒，切实降低准入门槛，进一步鼓励社会投资特别是民间投资。国家发改委10月12日印发的《促进民间投资健康发展若干政策措施》（以下简称《政策措施》）明确，进一步放开民间投资市场准入，确保各类投资主体进入社会服务领域一视同仁，切实解决PPP领域民企与国企公平竞争问题。
依据《政府采购法实施条例》第二十条规定，采购人或代理机构不得以不合理条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇。《招标投标法实施条例》第二十三条规定，招标人编制资格预审文件、招标文件的内容违反公开、公平、公正和诚实信用原则，影响资格预审结果或者潜在投标人投标的，应当在修改资格预审文件或招标文件后重新招标。按《工程建设项目施工招标投标办法》的相关规定，资格审查时，招标人不得以不合理和条件限制、排斥潜在投标人或投标人，不得排斥潜在投标人或者投标人实行歧视待遇。相关省市也作了一些规定，如湖南省《关于进一步规范房屋建筑和市政工程招标投标活动的若干规定》中明确，招标人或招标代理机构应当根据招标项目的规模、技术要求等要素，依照《建筑业企业资质管理规定》（建设部令第159号）等相关规定对投标人设置投标资格条件。
23个项目的投资额大部分在10亿元内，现有的大部分社会资本基本都具备投资建设和运营能力，如果招标资格预审门槛太高，将限制不少民营资本和一些成长型企业进入PPP领域，严重影响了社会资本的热情，也与推广运用PPP模式初衷相违背。
三、实施建议
按照《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号），择优选择项目合作伙伴时，要综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验、财务实力和信用状况等因素，依法择优选择诚实守信的合作伙伴。
为规范建立公平开放透明的市场规则，进一步释放社会资本活力，笔者根据多年的招标工程、政府采购及PPP项目的运作经验，建议在PPP项目招标资格预审条件设置时，主要从项目的性质、投资额、运营管理等方面考虑相应的核心指标，并作一些原则性和通用性的规定。
在有施工管理要求的项目在设置专业资质时，只要满足《建筑业企业资质管理规定》即可；在技术能力和管理经验方面，投标人具备一到两个运作成功，且与拟投项目类似、投资额不低于项目投资总额的70%业绩即达标；在财务实力方面，建议只对公司注册资金、净资产、资产负债率进行设置，注册资金现在采取认缴制度，一般企业如注册资金达到1 亿元，基本上胜任大部分项目，特大型项目需要提高是建议不超过10亿元。公司净资产一般不超过项目总投资，资产负债率在不同的行业、不同的企业之间客观上存在着较大的差别。一般来讲，日常经营活动取得大量现金且现金流比较稳定的行业资产负债率相对较高，经相关资料查阅，目前全国建筑施工企业的平均资产负债率约80%，如对施工企业有要求的建议资产负债率按不超过80%来设置。融资能力方面，除了应该具备类似投融资经验外，金融机构的授信额度不低于项目总投资即可。是否允许联合体投标，项目投资额较小，运营管理要求低的可不必采取联合体方式招标，但建设标准高，运营专业性强的项目应该鼓励采取联合体方式招标。
为快速健康推广PPP模式，建立公平开放透明的市场规则，营造权利平等、机会平等、规则平等的投资环境，切实防范工程建设领域内的腐败行为，国家在PPP顶层设计时，务必予以重视，加快推动相关立法工作，明确适用范围、条件和程序，去除不合理门槛，保障各方的合法权益。
编辑：redcloud