关于民主党派民主监督若干理论问题的探讨

民盟衡阳市委：陈国生

[摘要]民主监督既是我国多党合作与政治协商制度的重要内容，也是我国社会主义监督体系的重要组成部分。民主党派监督在巩固和扩大党的执政基础、完善党的执政方略和健全党的执政体制等方面,发挥了不可替代的作用。积极探讨高校民主党派的民主监督职能作用,对社会主义民主政治建设意义重大。文章在调查研究的基础上,分析了民主党派监督的现实必要性及其存在的问题和原因,并就如何发挥民主党派的民主监督作用提出了相应的对策。

[关键词]民主党派;民主监督;监督程序;监督机制;监督制度

“参政议政、民主监督”是民主党派的基本职能。所谓“民主监督”是中国共产党与民主党派互相监督的一个方面，是在坚持四项基本原则的基础上，通过提出意见、批评、建议的方式对共产党实行的一种政治监督。民主监督既是我国多党合作与政治协商制度的重要内容，也是我国社会主义监督体系的重要组成部分。民主监督作为民主党派的基本职能，具有层次高、范围广泛、代表性强、形式灵活等特点，已成为我国民主政治生活中，最常见、最实用、最高效的民主监督形式。要切实发挥民主党派的民主监督职能，增强实效性，目前仍有许多理论与实践问题亟待解决。

一、加强民主监督的现实必要性

作为我国政治监督体系中的一支重要力量，民主党派民主监督具有自己的独特个性。首先，它是政党之间的监督，并且主要是参政党监督执政党。其次，它是高层次的政治监督，从组织上讲主要是对党的整体、党的中央和下级党委的监督；从内容上讲主要是对政治原则、政治方向、政治安排和路线方针政策问题的监督；从对象上讲，主要是对党的各级领导干部的监督。再次，它是非权力性监督，也就是说它不是法律监督，也不是行政监督，而是民主监督，其基本方式是提意见、作批评。这些特性，决定了它具有层次高、范围广泛、形式灵活的特点，有着无法替代的特殊效用。胡锦涛总书记在2007年7月召开的全国统战工作会议上系统阐述了执政党与民主党派关系，并着重强调:“民主党派的民主监督，特别是民主党派对我们党的监督，是我国社会主义监督体系的重要组成部分，也是我们党为人民执好政、掌好权的重要保证。”民主监督的存在，体现了我国政治制度的一个优势，是其他性质的监督所不能取代的。但从民主党派多年的社会政治实践来看，民主监督较之参政议政呈现出明显的弱化之态，民主监督缺乏权威性和协调性，民主监督虚位和监督弱化的现象普遍存在；与当代中国民主政治发展相比，民主党派的民主监督还是弱项，监督形式化、表面化、盲目性、随意性相当突出，监督效能不高。

二、当前民主监督存在的问题和原因分析

(一)存在的问题

1.监督内容缺少党际监督和政治监督特性，事务监督多，具体工作建议多。作为国家政治生活中发扬民主的一种重要形式，民主监督实质上是一种政治监督与社会监督，监督本身具有高层次性和直接性的优势，其中政协委员（民主党派成员占据很大比例）通过政协提案开展民主监督是目前民主监督工作的一个重要途径。笔者以近年来省政协和衡阳市政协的党派提案目录为材料，统计发现直接对党政机关和工作人员提出意见和批评的提案很少，所占总比例还不到1%，监督内容主要还是停留在对政府工作的具体建议上。

2.以政协委员个人开展的监督多，以参政党组织开展的监督少。笔者对2007-2009年间衡阳市政协的第一、二、三次会议所收提案中的民主党派团体提案所占比例进行了统计，平均下来只有3.75%。由此可见，通过政协提案和建议渠道进行民主监督，参政党作为一个政党组织所发挥的整体作用十分微小。

3.特约人员工作尚欠规范，监督力度不够，党派指导不足。特约人员其实是参政党内部一支“专职”的监督员队伍，应该成为民主监督的主力军和重要媒介。但从民盟衡阳市委现任的特约监督人员问卷调查来看，特约人员工作面临着较多的问题和困惑。一是由谁对特约监督人员工作进行指导和管理问题。现在由被监督单位实施对监督人员的工作指导和管理，主宾倒置，不能确保特约监督工作的客观公正。二是民主党派组织在特约监督工作中的作用问题。特约监督员往往是以个人身份参加由被监督单位组织的监督活动，他所属的党派组织介人很少，无法体现政党监督的特性。三是特约监督工作缺乏制度和机制保障问题。

4.党外干部比例不高，重参政，轻监督。据湖南工学院《在衡高校党外知识分子政治认同研究》课题组开展的“关于各种民主监督形式的执行情况问卷调查”，78%的人选择“党外干部开展民主监督”这种形式为执行最差或较差的。其原因一是在政府部门担任实职的党外干部比例小；二是担任党外干部的民主党派成员中，明显地重参政、轻监督。在关于民主监督职能履行情况不甚理想的原因调查中，选择“制度不完善”和“运行机制不畅”作为最重要原因的比例最高，分别占43%、56%。

(二)产生的原因

1．监督程序缺失，表现为多以个人身份开展监督。执政党一直希望民主党派加强民主监督，而民主党派也强烈呼吁社会重视民主监督，双方都有加强民主的真诚愿望，但现实情况是“协商有余，监督不够”。其中一个重要原因在于制度化建设、程序化建设滞后。现在虽然在总的原则和具体的参政议政、民主监督的途径与方式上有了相关规定，但缺少实施细则。包括监督形式、监督程序、监督责任和监督反馈等，都缺少可操作性的制度规定，导致监督的盲目性和随意性。为此，一些民主党派成员说：履行职能中“协商靠通气，监督靠赌气，参政靠运气”。实际上，无论民主党派的“特约监督员”，还是政协中的民主监督提案，往往都是以个人身份进行的活动。监督行为个人化趋向影响了民主党派监督的整体功能，因此，党派成立专门的监督组织机构，规范监督活动行为是民主党派监督制度化不可或缺的组成部分。

2．民主监督的权利保障不到位，缺少专门的监督平台。党的七大明确提出“依法实行民主选主、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”。应该说，这为民主监督提供了重要的权利保障。各民主党派组织也因此基本都设置了调研处，负责开展各类参政议政和课题调查工作，不少党派组织还成立参政议政委员会。但目前对民主监督的内容和实施监督的方式还缺乏明确的法律保障，并没有真正从法律制度上取得实施民主监督的权利，这就使得我国的民主监督政策缺乏刚性的支持。“监督应该有法律保障，民主党派对政府部门应有质询权；政府部门和政协对民主党派提出的批评建议应该认真处理，不得敷衍应付”。^[1]目前还没有任何一级民主党派组织建立了专门的监督工作部门和管理机构，因此，在现实中进行监督时，有的被监督的对象对民主党派成员的建议敷衍塞责，置之不理，甚至冷嘲热讽，打击报复。所以一些民主党派成员总结说：“不说白不说，说了也白说”；提批评不如提建议，评议基层单位容易，监督领导机关很难；提发扬民主可以，讲权力制衡犯忌。这些都反映出监督主体地位的尴尬。

3．民主监督的基本点不明确。民主监督是一种权利监督，而不是非权力监督，不能直接改变被监督者的政治行为和行政行为，呈现出柔性特点，但柔性监督不等于无效监督。权力监督强调不同的主体、外部的监督。民主党派的民主监督是在政党层面上开展的政治监督，不同于一般意义上的民主监督、以民制权，而是在政党制度内部开展的执政党与参政党及无党派人士之间的互相监督，主要是后者监督前者的政治监督。所以，这种监督是权利约束而非权力监督。权利约束，对于被监督对象的违规行为仅仅具有在 “口头上加以责备”的功能和作用，其本身没有“在行动上加以纠正”的功能和作用，因而它是一种“软监督”。权力监督，对于被监督对象的违规行为，不仅具有“在口头上加以责备”的功能和作用，而且具有“在行动上加以纠正”的功能和作用，因而权力监督是“硬监督”。^[2] 民主党派通过提案、建议、协商讨论等形式，对执政党的工作开展讨论、批评，提出意见建议，具有理性、求真、和谐的协商政治特点。其不同于共产党自身的党内监督，作为政党监督形式，与共产党的党内监督相辅相成，有利于坚持共产党领导和监督执政权力的统一。

4．民主监督的运行机制不够健全。一是监督主体中“各类特约人员和党外干部”作用较弱；二是监督方法中“参加人大和各有关方面的检查调研活动”较弱；三是监督客体中对“党委依法执政和党员干部为政清廉”的监督涉及很少；四是监督程序中知情渠道不畅；五是对监督结果反馈不及时，宣传较少，缺少激励保障机制。特别是民主监督的知情能力较弱，而知情又是监督的前提。不知情或知情渠道不畅、掌握的信息有限，直接会导致监督不力，或干脆流于形式。现实生活中，民主党派成员很难做到主动知情，只能被动知情。有的地方的座谈会往往只是通报情况，很少有信息交流，即使是少有的信息披露也多有侧重和选择，或者报喜不报忧，这就更加妨碍全面、真实地了解情况，其监督效果也就自然而然差强人意。

5．各级地方党政领导对接受民主监督的必要性认识不足。当前，一些地方党政领导（特别是基层）仍存在着对民主监督认识不足、重视不够、落实不力的问题。他们依然认为民主监督就是开个座谈会，听听发言或意见。即便如此，他们还是喜欢听赞扬的声音，听不惯不同意见，更别说是监督的批评意见了。有些领导干部对于民主监督仍是叶公好龙，“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”。对民主监督的意见或建议，不是及时回复或处理，而是推诿、扯皮。因此，民主党派能否对执政党及其执政团队实行有效的民主监督，还取决于执政党各级领导的认识和态度，取决于对接受民主监督的重视和落实。因此，各级党政领导对民主监督必要性的认识，已成为增强民主监督实效性的关键。^[3]

三、完善民主监督运行机制的建议

1．强化监督主体，提高民主监督能力。一是加强对特约监督人员的培养和管理。特约监督员是履行民主监督职能的重要人力资源。尽快制定《特约监督工作条例》或《特约监督人员管理办法》，对监督人员的权、责进行规范，建立责任制，并明确合适的管理部门，可在中共统战部设立一个各党派联席的特约监督员工作指导委员会，进行统一管理，从而在特约人员监督工作中体现出民主党派组织的作用。二是加强对党外干部的培养和选拔。党外千部直接参加国家政权，置身具体管理事务之中，与中共千部有最直接的了解和交流，对党委部门各项工作“知清”较多较实较深。因此，必须注重开发党外干部这个监督资源，让他们在履行“参政议政”职能的同时，也履行好“民主监督”的职能。

2．建立民主党派民主监督的制度化与规范化运行机制。增强民主监督的实效性，并非一定要将民主监督的柔性变为法制监督的刚性，而是要增强一种非权力监督的行为约束和民主压力。这种机制的形成，不能靠个人的自觉性，只能靠有制度保障的规范化监督程序，这是克服民主监督随意和虚化的根本途径。一是建立政务信息通报制度。民主监督的科学性和准确性，只能来源于信息的及时性和完整性。因此，要增强民主监督的实效性，就必须事先保障民主党派对党和政府重大决策和目标任务的全面及时了解。二是建立民主监督专报制度。民主党派以规范的文字“专报”形式提交民主监督的意见或建议，各级党委和政府指定部门负责接办民主监督专报，使民主监督做到严肃正规，责任明确，有案可查。三是建立民主监督责任制度。对民主党派民主监督的意见建议，要根据职能分工和领导批示意见，落实到具体部门和责任人，并制定相应的奖惩制度，将办理效果与年终考核评优挂钩。四是建立民主监督反馈制度。党和政府责任部门对民主监督意见或建议要及时研究、办理和反馈，按照“已解决”、“正在解决”或“留作参考”等情况进行答复。五是建立民主监督评价制度。对民主监督的内容和处理结果，由统战或纪检监察部门定期进行考核评价，考评结果应予上报和公布。通过考评制度来督促和保证监督主客体的同步提高。六是建立民主监督考核制度。将民主监督工作纳入民主党派绩效考核，通过制定工作任务、目标分解、责任落实和年终考核等制度，将民主监督作为绩效考核的重要内容，形成民主监督的激励与保障机制。^[4]

3．建立制度系统，保障监督程序。一是制定《民主党派监督工作条例》。各民主党派应根据民主监督的基本职责要求，使该《条例》成为民主监督具体工作的主要参照依据。不仅要明确民主党派民主监督的性质、对象、范围、内容、形式、方法，而且还要明确民主党派民主监督的职责和权利及其各级党委和政府接受监督和对监督作出反馈的责任。二是分项制定各种民主监督形式的运行程序。程序明确是制度落实的保障。当前在我国社会“人治”氛围还较浓厚的情况下，程序显得尤其重要。建议根据主要监督形式和重点监督内容，制定如《重大决策监督办法》、《特约监督员工作办法》、《对口单位监督办法》、《民主监督考核办法》等规定。三是党委和政府进一步完善有关工作制度。民主党派监督成效与中共的重视程度和接受程度有密切关系，所以中共党委和政府制定与民主党派民主监督工作制度相衔接的配套制度和措施，是完善民主监督机制一个必要环节。^[5]建议中共制定《关于做好党际互相监督工作的实施意见》或《民主监督意见反馈办法》，对各级党委和政府部门如何接受监督，如何为民主党派监督提供条件，如何对民主监督作出反馈等作出职责和程序上的规定，并将接受监督情况作为部门和领导考核的一个重要内容。

4．建立健全组织系统，完善监督机构，规范民主监督的工作程序。组织系统主要是指实施监督的机构和部门。为了克服民主监督实施中的主观随意性，民主监督应当有一个完善的工作机制，对监督的内容、形式、程序等加以规范，并对各个工作环节提出明确、具体的要求。这样使民主监督的运行更便于操作，出现了问题也容易发现并及时纠正。目前，这个环节还有欠缺，建立专门的民主监督工作部门或机构，成为民主党派民主监督的当务之急。政协提案工作和民主党派参政议政工作的加强，都是与设立提案委员会和参政议政委员会分不开的。可在各民主党派内部分别成立民主监督工作委员会，或建立一个全国和省级的各民主党派民主监督联席机构，统一领导各党派的民主监督工作，协调全国和全省的总监督。

5．营造良好的“监督”环境，突破监督方式。在中国的监督体系中，既有权力性监督，如党委的政治监督、人大的权力监督、政府部门的行政监督、检察院和法院的司法监督等等，又有非权力性监督，如新闻媒体的舆论监督、社会公众的群众监督和民主党派的民主监督等等。要积极推进参政党的民主监督与其它监督形式的横向合作，优势互补，形成监督的合力。一是与群众监督相结合。要在群众中设立广泛的社情民意采集网络，建立自上而下主动搜集信息的机制，如问卷调查、上门走访等，或设立参与性更强的热线电话等，获取更多基层和民间信息，实现“为民参政”。二是与舆论监督相结合。与媒体合办政协论坛、政协视点、政协之声等栏目合作，或与一些知名的批评报道、焦点报道节目合作，开发出固定的、长期运作的宣传平台，形成一定的品牌效应，扩大民主党派影响力。如武汉市政协与武汉电视台联合举办的电视述评性专栏节目《政协论坛》，就是探索参政党民主监督与新闻舆论监督相结合的一种积极尝试，是运用大众媒体发挥民主党派作用的一种创新。深圳等11个中心城市也开播了这样的专题节目，取得了比较好的社会效果。三是与人大监督、司法监督、行政监督相结合。要将民主党派参加人大和政府部门监督检查工作制度化。现在中共党委往往会给民主党派一些调研任务，人大和政府也可布置一些和民主党派共同参与的调研任务，比如一年至少几次邀请民主党派参加联合监督。从而建立起稳定的联系通道，弥补民主监督非权力性的不足。加强与纪检部门和组织部门合作，通过开座谈会、联合调研、发批评建议函等多种方式开展民主监督，特别是对党政官员的监督。

6．要进一步深化民主党派民主监督理论研究工作。监督实践中存在的问题，需要通过深入的理论研究来寻求答案。如何正确理解民主党派民主监督的内涵、外延、作用？如何准确把握民主党派民主监督的性质、特征、对象、范围、方式、力度？如何遵循民主党派民主监督的基本原则？如何协调民主党派民主监督与参政议政的关系？如何完善民主监督的形式，更好地发挥民主党派在民主监督中的作用？如何构建新的民主监督机制？如何提高民主党派民主监督的实效，等等，这些问题都是亟须通过理论研究加以解决的问题。

参考文献

[1]曹健民.中国民主党派的历史和现状[M].中国人民大学出版社，1994：341

[2]王贵秀.谈谈走出监督误区问题[J].理论动态,2007.8：14-22

[3]王夕源,石硕.关于增强民主党派民主监督实效性的思考.参政党研究,2009.2:15-17

[4]王夕源,石硕.关于增强民主党派民主监督实效性的思考.参政党研究,2009.2:15-17

[5]民建南宁市西乡塘区总支.如何充分发挥民主党派的民主监督作用.广西社会主义学院学报,2009.1：52-55